Impuestos municipales - Ley de imprenta - exención, irretroactividad y multas

1. De la exención de impuestos municipales.
Del tenor literal del contenido actual del Art. 8 de la Ley de Imprenta, es lógico concluir que la exención tributaria de que se trata es exclusiva para la "imprenta" referida a la producción, difusión o venta de periódicos, libros, entre otros. Además, queda claramente establecido que la voluntad del legislador fue otorgar la exención a todo ese sector; es decir, a las que se dedican a la concreción de la libre expresión del pensamiento. Dicho de otro modo, el beneficio fiscal otorgado es para aquellos cuya función específica es la producción, difusión o venta de materiales educativos y todo lo relacionado a la libre expresión del pensamiento.
Dentro de los considerandos del mencionado decreto 1118, se encuentra que el legislador, en razón que el libro constituye uno de los medios idóneos que potencia el fomento y difusión del derecho a la educación y la cultura, consideró conveniente dictar las regulaciones pertinentes para facilitar el acceso de todos los salvadoreños en la adquisición de los referidos textos. Para ello y con el propósito de incentivar un mayor acceso en la adquisición de libros por parte de todos los habitantes del territorio de la República, consideró necesario emitir la normativa orientada a "desgravar la carga impositiva" que pesa sobre la importación e internación de los libros, así como los insumos que facilitan su elaboración, distribución y su venta.
Así se confirma, dentro de este contexto, que la variante de la conjunción "y" a la conjunción "o" en el artículo bajo estudio, amplía su alcance, dejando a un lado cualquier interpretación restrictiva del mismo, con el objetivo de lograr una mayor eficacia de la finalidad antes expresada, tratando con ello de disminuir los costos de adquisición de los libros, al exonerarlos del pago de todo impuesto, tasa o contribución fiscal.
En conclusión, con las modificaciones sufridas de los artículos en controversia, y en base a los motivos expresados por el legislador, para gozar de la exención de impuestos a que hacen referencia los artículos precitados, no se requiere que el contribuyente realice las tres fases que pareciera señalar el artículo antes de su última reforma, es decir, que no resulta necesario que se dedique a la producción, difusión y venta de los instrumentos que tengan carácter de divulgativo o intelectual o en general, vinculados a la libre expresión del pensamiento. Consecuentemente, en el caso de autos procede señalar que la sociedad demandante, se encuentra exenta del pago de impuestos municipales de conformidad a lo regulado en la Ley del Libro y la Ley de Imprenta.
Finalmente, resulta importante acotar que la autoridad demandada ha manifestado que es en virtud de la Tarifa de Arbitrios de la Municipalidad de San Salvador, que determinaron los impuestos bajo estudio, sin tomar en cuenta lo que establece la Ley de Imprenta y la Ley del libro, pues consideran cómo antes se mencionó que éstas no tienen aplicación.
Al respecto, este Tribunal estima a bien señalar que, cuando dos normas de la misma fuerza jurídica — y por tanto jerárquicamente iguales — entran en conflicto de aplicación, el criterio de la jerarquía, por sí solo, no proporciona ninguna razón para dirimirlo, y es por ello que en el presente caso toma importancia el criterio de especialidad, en virtud del cual la ley especial prevalece sobre la ley general. Consecuentemente, la Ley de Imprenta y la Ley del Libro (Leyes especiales) tienen primacía sobre la ya mencionada Tarifa General de Arbitrios Municipales. Por consiguiente, la Municipalidad, como parte de la Administración Pública regida bajo el principio de legalidad, debe respetar la aplicación de las leyes conforme a las reglas establecidas.
2. De la aplicación de las normas en el tiempo. Por otro lado, a raíz de las reformas analizadas sub júdice, toma relevancia que el impuesto municipal que se determinó de oficio, hace referencia a los ejercicios correspondientes a los años 2002, 2003 y 2004.
En este sentido, esta Sala estima conveniente señalar que como regla general la ley surte efectos hacia el futuro, es decir, se aplica a los actos y hechos jurídicos que surgen a partir de su vigencia. Cuando una nueva ley influye sobre el pasado, imponiendo sus efectos a hechos y actos ocurridos con anterioridad a su promulgación, se dice que dicha ley es retroactiva.
La retroactividad es entonces la aplicación de la norma nueva a hechos o situaciones que tuvieron su origen bajo el imperio de la norma antigua. Es decir, hay retroactividad cuando la ley se aplica a un supuesto ocurrido antes de su vigencia, para modificarlo o restringirlo.
Su contrafigura: la irretroactividad, se erige como un límite mediante el cual se prohíbe tal aplicación hacia el pasado. Así, una ley será irretroactiva si no afecta las consecuencias jurídicas de hechos anteriores, ya agotadas, en curso de producirse o incluso futuras.
La irretroactividad enuncia entonces que las leyes deben proyectar sus efectos únicamente hacia el futuro, salvo excepciones. En nuestro marco constitucional la irretroactividad se establece como regla general, a la cual se oponen dos excepciones en los términos siguientes: "Las leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en materias de orden público, y en materia penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente. La Corte Suprema de Justicia tendrá siempre la facultad para determinar, dentro de su competencia, si una ley es o no de orden público" (Art. 21 Cn.).
En aplicación de tal precepto, la autoridad administrativa no puede aplicar retroactivamente una ley, más que en los supuestos antes enunciados (orden público y materia penal favorable al imputado).
Al respecto, resalta la necesidad de dividir lo concerniente a los ejercicios fiscales relacionados. Si la Municipalidad determinó los impuestos con relación a los períodos 2002, 2003 y 2004, y las reformas aplicables al presente caso fueron realizadas en enero del año 2003, es evidente que las mismas no tienen aplicación al ejercicio del año 2002, pues para esa fecha se encontraba vigente la disposición que permitía la interpretación restrictiva de la misma.
Esta Sala, en diversas ocasiones, se ha pronunciado sobre la validez de la aplicación de la legislación vigente al momento de la producción de los hechos que pudiesen generar el acto controvertido. En ese sentido, siguiendo el criterio teleológico de las leyes y en armonía con los argumentos antes vertidos, este Tribunal efectivamente reconoce la potestad normativa que enmarca el actuar de la Administración Pública. No cabe duda que la disposición mencionada fue reformada en enero del año dos mil tres, consecuentemente y debido a que el principio de irretroactividad de las leyes, parte de la premisa que las leyes cuya aplicación se encuentre en disputa, tengan un contexto diferente al momento de su aplicación, este Tribunal considera oportuno especificar que el ejercicio fiscal del año 2002 no adolece de las ilegalidades señaladas por la parte actora, ya que la norma habilitante en ese momento permitía su imposición. Por consiguiente, la determinación proveniente de dicho período queda vigente.
3. Con relación a las multas impuestas. La sociedad demandante, sostiene que al no existir la obligación tributaria con relación a la municipalidad -por estar exentos de conformidad a la ley,- no puede existir legitimidad en las multas impuestas por la presentación extemporánea de las declaraciones.
Al respecto, esta Sala estima conveniente hacer una valoración de la naturaleza de las multas impuestas y la normativa aplicable al caso. Consta en autos, que las multas referidas provienen por declaraciones extemporáneas y por no atender a la citación en el día que le fue indicado.
En este sentido, el art. 90 de la LGTM, regula las obligaciones a las que están sujetos los contribuyentes y establece que: "Los contribuyentes, responsables y terceros, estarán obligados al cumplimiento de los deberes formales que se establezcan en esta Ley, en leyes u ordenanzas de creación de (tributos municipales, sus reglamentos y otras disposiciones normativas que dicten las administraciones tributarias municipales, y particularmente están obligados a: (...) .5° Presentar las declaraciones para la determinación de los tributos, con los anexos respectivos, cuando así se encuentre establecido, en los plazos y de acuerdo con las formalidades correspondientes; 6°. Concurrir a las oficinas municipales cuando fuere citado por autoridad tributaria
(…)" (negrillas y subrayado suplido).
Por su parte, el art. 21 de la LGTM señala que: "La obligación de los sujetos pasivos consiste en el pago de los tributos, en el cumplimiento de todas las obligaciones tributarias que les correspondan y de los deberes formales contemplados en esta Ley o en disposiciones municipales de carácter tributario. La exención de la obligación relativa al pago del impuesto no libera al contribuyente del cumplimiento de los deberes formales. Las obligaciones y deberes podrán ser cumplidos por medio de representantes o terceros debidamente autorizados". (negrillas y subrayado suplido).
Si las multas bajo análisis nacen por declaraciones extemporáneas y por no atender a la citación en el día que le fue indicado, las mismas no se originan directamente del "no pago" de los impuestos determinados, sino de los incumplimientos relacionados, por lo tanto, no contienen el carácter accesorio que les atribuye la sociedad demandante.
Consecuentemente, si bien es cierto se ha llegado a la conclusión que a partir del año dos mil tres, la sociedad actora está exenta del pago de la deuda tributaria, ello no implica que la sociedad demandante, está exenta también de efectuar sus declaraciones y cumplir con sus obligaciones formales de conformidad a lo regulado por los artículos supra relacionados.
Con lo anterior, se determina que la sociedad demandante tiene la obligación de declarar y cumplir con los requerimientos que la Administración Pública demande, por lo que, en el presente caso, las multas en comento subsisten y deben ser debidamente canceladas.
(Sentencia de las 14 horas 32 minutos del 1 de diciembre de 2008, proceso contencioso administrativo 225-2006)